国企改制过程中土地资产处置方式探析

    占国有企业总资产相当大比例的土地资产，究竟采用何种方式才能妥善地处置好，成为改制企业员工及各级行政主管部门关注的焦点问题。

         在建立现代企业制度的过程中，一项重要的任务是对现有的国有企业进行改制。改制工作是一个复杂的改革过程，涉及到体改、土地、房产、国资、劳动和财政等多个政府职能部门，工作量大，覆盖面广，运作稍不规范，就无法使改革完成。在如此诸多的任务中，国有土地的处置是十分重要的环节。占国有企业总资产相当大比例的土地资产，究竟采用何种方式才能妥善地处置好，成为改制企业员工及各级行政主管部门关注的焦点问题。

        所谓土地资产处置，是指在国有企业改制过程中，依据国家法律法规及政策规定，对企业原使用的划拨土地使用权按照一定的方式和原则进行处置的行为。根据原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，国有企业的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，经土地行政主管部门批准，可根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、国家授权经营和保留划拨用地5种方式处置。

1．土地使用权出让，是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司及组建企业集团的、国有企业改组为股份合作制企业的、国有企业租赁经营的、非国有企业兼并国有企业的，以及国有企业破产或出售的，凡符合上述条件之一的，均可采用土地使用权出让方式处置土地资产。

2．土地使用权租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门，签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。可采用土地使用权出让方式处置土地资产的相关企业，同样适用于租赁方式处置土地使用权。在土地租赁期内，土地租赁合同经出租方同意后可以转让，若改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。

3．土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资，投入改制后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股权，按照国有资产投资主体，由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持有单位统一持有。土地使用权作价出资（入股）方式是国家给改制国有企业的一项优惠政策，不是任何企业都可以享受的。根据国家产业政策，由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域和基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置。

4．土地使用权国家授权经营，是指国家根据需要，以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。土地资产授权经营方式是国家给予改制国有企业的最大优惠政策，因而该处置方式的适用范围受到严格限制。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的上述公司可凭此，在土地使用年期内，依法向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，但改变用途或向集团公司以外的单位转让时，应经土地行政管理部门批准，并补缴土地出让金。

5．保留划拨用地。企业改制中涉及的土地使用权，经批准可以采取保留划拨方式处置。该部分的土地用途为：继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，或国有兼并国有企业或非国有企业以及国有企业合并，兼并或合并后的企业是国有工业生产企业的相关土地部分。一般而言，改革后的企业既然是按照现代企业制度的要求建立起来的新型企业，就不应当再有划拨土地存在。但是，由于国有企业改革是在极其困难的情况下进行的，改革又是采取了多种形式，为了支持国有企业改革，为企业改革创造一种较为宽松的环境和条件，从实际出发，根据国家产业政策和国务院有关规定，还需要对某些企业的土地资产在一定时期内以保留划拨方式予以处置。

        通过上述对国有企业土地使用权的处置方式概念性了解与适用条件分析，我们将对每种处置方式的优缺点进行逐一分析，以期对企业改制过程中土地资产处置提供帮助。

1．土地使用权出让

        优点：国家与企业之间产权清晰，国家对土地享有完整的法人财产权，该权利可通过出让金的形式予以实现。这样一来，不仅保证了国家的财政收入，而且还可以对国有企业转变为现代企业起到积极的促进作用。同时，在企业净资产为零的情况下，政府可以用企业本应交纳的出让金来支付改革成本，从而使土地使用权成为政府解决国企改制的支付手段之一。改制企业以出让方式取得的土地使用权，其具备所有权的所有权能，可依法转让、出租、抵押和作价入股，即对土地使用权享有处置权，可根据生产经营需要对其进行融资、产权运作等。

        缺点：这种处置方式需要改制企业缴纳出让金后才能取得相应的土地使用权，这对于已经面临重重困难的国有企业来说，巨额的出让金，将会给企业造成极大的经济负担。目前相当一部分国有企业效益不好，企业负债率偏高，若让其一次性交纳高额的土地出让金，企业实在难以承受，即使效益好的企业通常也不愿意占用大量资金取得出让土地，因为这样会对企业生产经营能力造成很大影响。由于改制企业无力支付巨额土地出让金，导致许多地方政府不得不以大幅度削减出让金为代价，以促成出让的实现。其结果又导致了土地市场混乱，造成国有资产大量流失。因此，以这种方式处置国企改革划拨土地使用权有一定的局限性。

2．国有土地租赁

         优点：这种处置方式正好弥补了土地使用权出让的缺点，国家可以定期获得土地收益，并且可以通过定期调整租金标准与幅度的方法来增强其对土地市场的调控力度，保证国家收益，并有效防止国有土地资产的流失；企业亦无须一次性交纳高额的土地出让金，且租金还可记入成本，大大减轻资金负担。并且在出租方（国家）同意的情况下，租赁土地使用权还可以转租、抵押，租赁土地使用的租期可以在不超过法定出让最高年限下自由商定。这些方面都是吸引企业在改制中采纳此方式处置土地资产的原因。

       缺点：在租赁方式下，企业不能转让其所取得的土地使用权，它只能在出租方（国家）的同意下，转租其所获得的土地使用权。因此，对于企业自身来说，转租时间短的特定条件，限制了企业充分发挥土地资产的功能，也不利于土地资产的保值增值。另外，租赁土地使用权租金的确定也存在一些问题。目前通常的做法是根据土地评估机构对涉及改制的企业用地评估的熟地价格，按一定的土地还原利率、约定的土地租赁年限折算土地租金。土地熟地价格包括土地重置取得费、土地开发费等。如果企业当初是通过有偿划拨得到的土地使用权，那么在折算土地租金时采用熟地价格，土地重置取得费部分就有可能出现重复计算。对于一些基础设施，如果是由企业当初在取得划拨土地时自身投资开发的，那么在折算土地租金时采用熟地价格在土地开发费部分也会出现重复计算的问题。这些现象都是可能造成租金不合理的原因。

3．作价出资（入股）

       优点：国家可以长期拥有分红、股息和送配股的权利，并且可以利用所占有的股权对企业的经营活动行使相应的权力。而相对于企业而言，无须交纳出让金或租金，即可获得土地使用权，而且对于该土地使用权还享有转让、出租、抵押的权利，使企业在改制过程中的资金压力大大减轻。

       缺点：对国家而言，土地收益转为股息、分红，则必然要承担企业的经营风险，一旦企业经营不善，定将影响国有股权益的实现。对企业而言，国家股持股人不明，不便管理；土地资产总额巨大，土地股股本偏重，不利于形成股权多元化，从而会大大改变企业产权结构，致使企业效益降低，其结果是导致其他股东回报率缩水，使股东失去积极性。同时，在土地使用权作价入股形成国有股权过程中还存在着国有股权收益的分配问题及作价入股采用何种折股方法的问题，这都是需要进一步明确的问题。

4．国家授权经营

       优点：这种方式对于企业来说，十分有利。一方面，企业没有资金负担；另一方面，企业又可对土地使用权依法行使转让、出租、抵押等处分权，并可通过联营、入股、置换和重组等形式盘活存量土地资产。

       缺点：对于国家而言，土地使用权实际上是在空转，国家土地资产收益暂时未得到体现，需等到土地使用权进入实转后才能实现。对于企业而言，采用这种方式处置土地，实际上是国家给予的优惠，以达到扶优扶强的目的，但由于受到国家政策约束多、限制严格、适用范围窄等因素影响，在实际中很难操作。特别是企业用地性质如需变更为经营性用地，仍需按规定进行挂牌、招标或拍卖，从而导致经营目的有时难以达到。而且这种处置资产的方式只是一个暂时性的过渡行为，与市场经济不相适应，并不是发展的方向。

5．保留划拨土地

        优点：对于企业来说，这种处置方式可以节省改制资金。允许部分企业以划拨方式拥有土地使用权，是国家在政策上给予困难企业的优惠。

       缺点：该方式仅用于国有企业兼并和松散型企业集团的土地资产处置，且保留划拨使用期较短，一般不超过5年。划拨土地只能自用，还要定期接受土地管理部门对划拨土地使用权的监督检查。在土地使用过程中，一旦发生转让、改变用途等行为，则必须要纳入出让轨道。这种土地资产处置方式与授权经营方式一样，也只是一个暂时性的过渡行为。

         权衡利弊，企业在选择土地资产处置方式过程中，应首先考虑该方式是否与企业资产结构和资产重组情况相一致。如企业的资产量大时，则应主要考虑租赁的方式，以使庞大的土地资产不进入；如企业的资产量较小时，可采用作价入股的处置方式增加股本（除可以增加土地面积外）；对于有授权经营权的企业，则可以采用授权经营方式。其次，处置土地资产也可以同时使用上述几种方式。如对于一个改制企业来说，一分厂所使用的土地可以采用出让方式处置土地资产；二分厂所使用的土地则可以采用租赁的方式处置土地资产；三分厂所使用的土地可采用作价入股的方式处置土地资产。几种处置方式组合使用，可以有效发挥资产处置在调节企业资本结构和资产重组中的巨大作用，同时也可综合实现土地的资产价值。